以习近平为总书记的党中央推进农村土地制度改革纪实

中国网1月13日讯 党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从农业农村发展的实际出发，着力推进土地制度改革，以改革促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

农民土地承包经营权确权、登记、颁证工作取得长足进展，为实现“长久不变”打下坚实的基础。2008年，党的十七届三中全会提出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”但“长久不变”的内涵是什么？怎样实现“长久不变”？这些都是政策上没有明确从而导致理论界争论不休的问题。2013年中央一号文件提出“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”2014年中央一号文件提出“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”2015年中央一号文件提出“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”为了贯彻一号文件精神，2015年2月9日，农业部等六部门联合下发了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，在2009年开始的1998个县试点的基础上，对2005年确权登记颁证工作作出了全面部署，提出了明确要求。一年来，这一工作进展顺利，广大农民极为满意。截至2015年10月，已有12个省开展整省推进试点,2160个县开展了整县推进试点。截至2015年6月底,全国已完成实测承包地面积3.5亿亩,确权面积2.6亿亩。为承包地确实权、颁铁证,是现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础。这就给给农民吃上了一颗长效定心丸，他可以在土地上进行长期投入,也可以放心流转。截至2015年6月底，全国农村家庭承包经营耕地流转面积4.3亿亩，占32.3%；转包和出租占80.4%；转出农户6542.1万户，占家庭承包农户总数的28.4%。截至2015年底，全国已形成家庭农场超过87万家,农民合作社超过150万家,农业产业化龙头企业超过12万家,新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军且呈现年轻化趋势。这一成效的取得，与确权、颁证工作不无关系。

实现了农民承包土地的“三权分置”，扩大了农村土地的权能。自2008年十七届三中全会以来，农村土地流转速度大大加快，而流转的仅仅是农户对承包土地的经营权，并不是把承包权一同流转。因此，客观上要求中央出台农村土地承包权和经营权分置的政策。

2013年7月，习近平总书记视察了武汉农村综合产权交易所，了解涉农产权交易尤其是土地流转交易情况，提出土地承包权和经营权应该分置的设想。2014年中央一号文件正式提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策，即“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。这一政策具有重要的现实意义，不仅使农民的土地流转没有了失地的后顾之忧，也可以赋予了经营权更多的权能。

在此基础上，2014年中央一号文件进一步提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。……允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”2015年8月24日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，标志着长期被压抑的农村产权这一“沉睡的资本”终于被唤醒，广大农民终于有了可以到银行进行抵押贷款的物品。这对于农业现代化的推进具有重大意义。

“三块地”改革取得了初步进展。2014年12月31日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村“三块地”改革进入了试点阶段。2015年2月25日，全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。推进“三块地”的改革，可以保护农民土地权益，盘活农村土地资产，为新型城镇化和农业现代化创造新的经验。

“三块地”改革的大方向就是市场化和充分保护农民合法权益。具体说来，一是完善土地征收制度。当前，土地征收存在的问题主要是征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题。实际上，党的十七届三中全会已经指出了征地制度改革的方向，即“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”试点方案也明确要求缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围，只有公益性用地才能启动征地程序。全面公开土地征收信息，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。从发展方向看，经营性用地要由农村集体经济组织直接进入土地一级市场。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。这部分土地指原乡镇企业用地，乡镇企业破产或者迁移后，所遗留的厂房等用地，几十年来在农村大量闲置，不能充分发挥作用。其根本原因就是权能不完整、交易规则不健全。因此，试点方案提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能； 明确其入市的范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。三是改革完善农村宅基地制度。农村宅基地制度明确，但各地在执行过程中问题很多，且差异极大，主要是一些地区农户宅基地取得困难，一些地区农民对宅基地的利用粗放等，因此，试点方案要求完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。有条件的地区探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地制度等等。总之，“三块地”的改革要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民在其中的分配比例；建立健全土地增值收益在国家、集体和农民个人之间合理分配的制度安排。

（作者孔祥智为中国人民大学农业与农村发展学院教授，农村发展研究所所长）