国企改革的政治周期

　　中国的改革是以提振全要素生产率为目标的供给侧结构性改革，企业效率是经济效率的核心，因此，国企改革是供给侧改革的重心。国企改革的本质是体制机制改革，这意味着政治因素具有主导性力量。中国的国企改革周期，呈现出与政治周期高度的同步性，十年一轮，每一轮以十年为期，前三到四年为顶层设计阶段，后六到七年为贯彻执行阶段。以1983、1993、2003和2013为大致分界点，中国国企改革已成功完成三轮，正在进行第四轮。四轮改革核心分别是政企分开、产权改革、国资管理和义利重塑。

　　义务和利益的匹配机制重塑，是一个涉及简政放权和激励相容的敏感方向。正因为敏感又重要，所以，改革的方向必须坚定，改革的方式则必须务实。事实上，务实是本轮国企改革的核心风格，势必会在改革全盘中都有体现。以2016年3月两会为模糊分界线，伴随着“1+N”的陆续出台，本轮国企改革正从顶层设计阶段过渡到关键的贯彻执行阶段。

　　顶层设计解决的是改什么的问题。围绕利益这个核心关键词，改革内容已经体现了务实风格：依托分类改革、管资本、混合所有制和国企党建等重点，形成“党盯住国家利益——职业经理层盯住商业利益——国有资本投资经营公司盯住股东利益”的利益协同机制，实现三种力量的相互制衡，保障国家利益、商业利益和人民利益的共同优化。

　　而接下来，贯彻执行阶段的核心任务，在于找到一条可行、高效的执行路线，以解答本轮国企改革怎么改的核心问题。首先，该路线必须明确改革的形式。改革形式应当平衡收益与成本，使改革收益满足中国经济的发展要求，进而使改革成本适应当前社会的承受能力。其次，该路线必须明确执行的主体。执行主体应当兼备动力与能力，使本轮改革落实有后劲、有深度、有成果。最后，该路线必须符合中国国企改革的理论与经验，适应当前中国国情与国际环境，从而降低执行难度、扩大落实效果。

“试点+地方”模式逐步成形

　　根据笔者的观察，目前，在一系列改革新政的驱动下，本轮国企改革的执行路线不断清晰，“试点+地方”模式正逐步成形：

　　一方面，改革试点全面升级。2016年2月，国企“十项改革试点”落实计划公布，并将作为今年深化改革的重点任务加以推进，标志着改革试点的全面升级。本次“十项改革试点”的内容包括：落实董事会职权试点、市场化选聘经营管理者试点、推行职业经理人制度试点、企业薪酬分配差异化改革试点、国有资本投资运营公司试点、中央企业兼并重组试点、部分重要领域混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点、国有企业信息公开工作试点、剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。相比于2014年央企“四项改革试点”，本次试点不仅内容更为丰富，改革深度也实现大幅突破。以混合所有制改革为例，本次试点将深入部分重要领域，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断行业推进混改。对于历史上屡遇困难、多次反复的混合所有制企业员工持股改革，本次试点也将迎难而上，再度进行探索和完善。

　　另一方面，地方改革自主权持续增强。2015年10月，中央全面深化改革领导小组会议指出：中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索；基层改革创新，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。今年两会期间，政府工作报告也首次提出“赋予地方更多国有企业改革自主权”。目前，地方政府的主体作用已初步显现。2016年初，共有24个省、市、自治区在政府工作报告中对地方国企改革进行了明确部署。近期，上海、广东、山东、江西、四川、重庆等地区的国企改革细化方案和试点计划相继出台，为改革落地提供了详细的实施措施。

“试点+地方”模式是务实的执行路线

　　原因体现在两个方面：一方面，“试点+地方”模式是可行的。所谓可行，就是能够协调改革的成本和收益，改革收益需要达到预期，改革成本则不能触及底线。从理论来看，“先试点，后推广”的改革形式从三个方面满足了这一要求。第一，试错成本低。由于试点的规模小、范围窄，试错成本可控，避免了激进式、全局化改革带来的系统性风险或严重社会问题。第二，改革步伐大。由于成本可控，试点中更易于放开改革步伐，摆脱理论或传统的桎梏，在实践中直接形成制度创新。并且，同一批次的多个试点间会进行竞争性的制度创新，加速改革方案的成熟。第三，推广过程平稳。试点的成功能够有效地凝聚改革共识，减少思想分歧和改革阻力。同时，试点的经验提供了详细完整的操作方案，易于新制度的大范围移植。从历史来看，“先试点，后推广”始终是中国国企改革的基本形式。利税改革、承包经营责任制、股份制改革等重大制度创新都在试点中产生和完善，再通过政策文件向全国推广。改革试点及推广期间，中国经济总体保持平稳增长，未出现“休克疗法”式的剧烈震荡。

　　由于当前国内外经济进入双重“新常态”，本轮国企改革对于改革成本格外敏感。从国内来看，中国经济遭遇“三期叠加”，供给侧结构性改革尚在攻坚元年，经济下行压力加大，“稳增长”正面临巨大挑战。重压之下，虽然2016年全国一般公共预算收入增幅回落，但财政赤字率目标从去年的2.3%跃升至3.0%。在赤字压力上升的背景下，当前中国经济对于改革成本的承受能力相对有限。从国际来看，当前全球经济依然呈现弱复苏势态，潜在经济增长中枢持续下降，并伴随着严重的多元化退潮与全球化退潮。特别是2015年四季度以来，全球经济不确定性高涨，与地缘政治风险相互叠加，各国间博弈日趋激烈。

　　因此，当前改革的外部干扰因素和潜在风险正在不断增强，更需稳中求进。基于国内外复杂形势，激进式、全局化改革无异于主动暴露软肋，可能引发难以承受的改革成本与风险。相比之下，“先试点，后推广”能够有效控制成本和风险，遵循了中国改革“蹄疾步稳”的一贯风格，是当前改革形式的较优选择。

　　另一方面，“试点+地方”模式具有高效的执行主体。中国国企改革的理论与实践均表明，地方政府兼具改革的动力与能力，能够在改革第一线发挥强劲的推动作用：第一，地方政府是最前沿的制度供给者。借由地方政府的力量和智慧，顶层制度设计才能适用于中国复杂而多样的基层环境，并最终以各种具体形式提供给微观主体。第二，地方政府是最前沿的制度需求反馈者。地方政府与地方国有企业和民营企业都存在长期合作博弈，对微观主体的制度需求最为敏感。在改革中，地方政府能够代表微观主体的合理诉求，与上级政府进行有效协商，从而为微观主体争取正当的改革空间和政策资源。第三，地方政府在改革中还直接承担着制度创新的重任。在顶层设计未能覆盖的领域，地方政府的自主创新往往能够提供新的思路。其中成功的部分会为中央所采纳推广，进而惠及全国。

　　在中国国企改革的历史上，第二点和第三点相互结合，常常“自下而上”地攻克改革难点。例如，1981年春，山东省率先在所属国有企业推行经济责任制，其后在全国得以推广；至1982年底，全国已有80%的全民所有制企业和35%的商业企业实行了经济责任制。

　　由于本轮国企改革的特殊性，发挥地方政府的主体作用显得尤为关键。与之前的国企改革相比，本轮国企改革呈现两大新特征。首先，本轮国企改革是高度市场化条件下的改革。随着近年来市场机制的大幅完善，微观主体力量崛起，在本轮改革中拥有空前的话语权和议价权。在混合所有制改革等诸多领域，地方政府必须直面微观主体的制度需求，并与其展开复杂的改革博弈。因此，只有及时下放事权，使地方的改革权力和改革任务相匹配，才能提高地方政府在博弈中的能力和效率。其次，本轮国企改革是一次全面深化的改革。本轮国企改革的挑战不仅在经济目标本身，还将直接触及就业、民生和诸多历史遗留问题。部分地区将存在较高的局部风险。地方政府能否妥善处理问题、兜底风险，能否兼顾经济目标和非经济目标，将直接影响该地区国企改革的节奏和程度。因此，必须重视地方政府的主体作用，给予地方政府充分的政策空间和适度的财政支持。

　　笔者认为，本轮中国国企改革的关键属性是务实，这是确保改革有序推进的前提。目前，本轮国企改革正从顶层设计阶段过渡到贯彻执行阶段，虽然改革进程显得有些不温不火，但无论“1+N”的顶层设计，还是“试点+地方”的执行模式，都是基于中国国情的务实选择。中国国企改革，目标是理性的，过程是渐进的，虽然短期成果显现有限，但笔者对中长期前景依旧保有期待。